Omejitev presežnih tržnih prihodkov pri proizvodnji električne energije je (deloma) neustavna

1. Vsebina ZNPOVCE in novele

ZNPOVCE je bil objavljen v Uradnem listu 19. 12. 2022, veljati pa je začel naslednji dan po objavi, torej 20. 12. 2022. V 1. odstavku 11. člena je določal, da realizirani tržni prihodki od prodaje električne energije, proizvedene in prodane na veleprodajnem trgu električne energije v Republiki Sloveniji, za prodajne in nakupne posle, sklenjene kot zaprte pogodbe za obdobje dobave od 1. decembra 2022 do 31. decembra 2023 s točko dobave v regulacijskem območju sistemskega operaterja, ki presegajo 180 eurov na MWh na portfeljski ravni (v nadaljevanju: presežni tržni prihodki), pripadajo proračunu Republike Slovenije. Pomembna omejitev se je nahajala še v 1. odstavku 12. člena, ki je kot zavezance opredelil le tiste s proizvodno napravo nad 500 kW in iz naslednjih virov: vetra, sonca, geotermalne energije, vode, razen črpalnih hidroelektrarn, biomase, razen biometana, odpadkov, jedrske energije, lignita, surove nafte in drugih naftnih derivatov, šote.

V aprilu 2023 je bil sprejet Zakon o spremembah Zakona o nujnem posredovanju za obravnavo visokih cen energije (ZNPOVCE-A), ki je bil v Uradnem listu objavljen 28. 4. 2023, veljati pa je prav tako začel naslednji dan po objavi, torej 29. 4. 2023. V 1. odstavku 11. člena zakon po noveli določa, da so tržni prihodki od prodaje električne energije, proizvedene v Republiki Sloveniji iz virov energije iz prvega odstavka 12. člena tega zakona, za obdobje dobave od 1. decembra 2022 do 30. junija 2023, ki presegajo 160 eurov na MWh (v nadaljnjem besedilu: preseženi tržni prihodki), prihodki proračuna Republike Slovenije. Zavezanci za plačilo presežnih tržnih prihodkov so proizvajalci električne energije, pri katerih je vsota skupne instalirane moči proizvodnih naprav iz virov iz prvega odstavka 12. člena tega zakona (vidri so podobni kot pri osnovnem ZNPOVCE, z izjemo omejitve na lignit, ki je izkopan v Republiki Sloveniji) večja od 100 kW.

Bistvene spremembe med ZNPOVCE in ZNPOVCE-A lahko tako povzamemo v naslednjih točkah:

• prvotna omejitev tržnih prihodkov je bila v skladu z Uredbo sveta (EU) 2022/1854, z dne 6. 10. 20222 postavljena pri 180,00 EUR, NVPOVCE-A pa je omejitev znižal na 160,00 EUR;
• prvotno se je omejitev tržnih prihodkov nanašala le na električno energijo, proizvedeno in prodano na veleprodajnem trgu električne energije v Republiki Sloveniji, za prodajne in nakupne posle, sklenjene kot zaprte pogodbe, ZNPOVCE-A pa je ta krog razširil na vse vrste prodajnih pogodb;
• prvotna omejitev se je nanašala le na proizvodne naprave z nazivno električno močjo večjo od 500 kW, ZNPOVCE-A pa je ta krog razširil na vse proizvajalce, pri katerih je vsota skupne instalirane moči proizvodnih naprav iz virov iz prvega odstavka 12. člena večja od 100 kW;
• ZNPOVCE-A je sicer skrajšal rok omejitve prihodkov z 31. decembra 2023 na 30. junij 2023.

Iz tega je razvidno, da je ZNPOVCE-A občutno razširil krog zavezancev ter znižal omejitev tržnih prihodkov s 180,00 EUR na 160,00 EUR.

2. Problematika določb ZNPOVCE in ZNPOVCE-A

Kot že navedeno v uvodu, sama omejitev tržnih prihodkov v duhu solidarnosti (javni interes) po našem mnenju ni sporna. Prav tako ni sporno znižanje omejitve s 180,00 EUR na 160,00 EUR. Že omenjena Uredba sveta (EU) 2022/1854, z dne 6. 10. 20222 je sicer  v 1. odstavku 6. člena določila zgornjo mejo pri največ 180,00 EUR vendar je bila državam po našem mnenju v skladu s točko (a) 1. odstavka 8. člena prepuščena diskrecijska pravica, da lahko tržne prihodke omejijo tudi pri nižjem znesku ali drugače.

Po našem mnenju pa je sporna oz. neustavna veljavnost zakona in njegove novele za nazaj (t.i. retroaktivna veljavnost).

Kot že navedeno je bil ZNPOVCE objavljen v uradnem listu 19. 12. 2022, veljati pa je začel naslednji dan 20. 12. 2022, njegov učinek pa je bil v skladu s 1. odstavkom 11. člena določen za proizvedeno električno energijo od 1. 12. 2022 (torej za 20 dni v preteklost).

Enako oz. še toliko bolj to velja za novelo ZNPOVCE-A, ki je bila objavljena 28. 4. 2023, veljati pa je začela 29. 4. 2023. Novela ZNPOVCE-A je razširila krog zavezancev ter znižala omejitev tržnih prihodkov s 180,00 EUR na 160,00 EUR. Njen dejanski učinek pa se razteza za nazaj od 1. 12. 2022 dalje (torej za 4 mesece in 29 dni v preteklost). Nobenega dvoma torej ne more biti, da ima ZNPOVCE, kakor tudi njegova novela, retroaktivno veljavnost.

Ustava Republike Slovenije v 1. odstavku 155. člena določa splošno prepoved na podlagi katere zakoni in drugi predpisi in splošni akti ne morejo imeti učinka za nazaj. V drugem odstavku istega člena pa je določena stroga izjema tega pravila, ko je zapisano: »Samo zakon lahko določi, da imajo posamezne njegove določbe učinek za nazaj, če to zahteva javna korist in če se s tem ne posega v že pridobljene pravice.«.

Merila, z izpolnitvijo katerih je retroaktivnost ustavno dopustna so: (1) retroaktivne učinke lahko določi samo zakon; (2) retroaktivne učinke imajo lahko samo posamezne določbe zakona; (3) retroaktivne učinke zahteva javna korist; (4) retroaktivni učinki ne posegajo v pridobljene pravice (glej npr. U-I-185/10, Up-1409/10, tč. 22; U-I-196/14, tč. 26; U-I-185/11, tč. 25). Ker gre za samostojna merila, ki morajo biti kumulativno izpolnjena, že ob neizpolnitvi enega Ustavno sodišče ugotovi kršitev 155. člena Ustave in s tem protiustavno zakonsko določbo razveljavi (Komentar ustave Republike Slovenije, I. del, Nova univerza, Evropska pravna fakulteta, Ljubljana 2019, str. 682).

Po našem mnenju najmanj dve zgoraj navedeni merili nista izpolnjeni:

Retroaktivno veljavnost ima namreč cel zakon. Srž zakona je nedvomno v omejitvi presežnih tržnih prihodkov (11. – 15. člen ZNPOVCE), ostale določbe zakona pa so navedenim določbam kvečjemu podporne oz. izvedbene (npr. način uporabe zbranih sredstev, drugi ukrepi, pa tudi ti imajo retroaktivne učinke).

Kot bistveno pa zakon in njegova novela nedvomno posega v že pridobljene pravice. Predvsem v ustavno zagotovljeno pravico do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave. Nedvomno gre v primeru omejitve presežnih tržnih prihodkov za ukrep, ki je primerljiv oz. ima vse elemente obdavčenja (oblastveni organ izda odmerno odločbo s katero poseže v tržne prihodke določenega subjekta in mu naloži plačilo določenega zneska v državni proračun). Ustavno sodišče je v preteklosti že presodilo, da je šlo za poseg v pridobljeno pravico razpolaganja z dohodkom, ko je zakonodajalec z ZDoh-A določil davčno obveznost za nazaj (U-I-62/95). Podobno je v zadevi U-I-158/11 Ustavno sodišče odločilo, da je šlo za poseg v pridobljene pravice, saj davčni zavezanci od trenutka prejetja posameznega obdavčljivega prihodka upravičeno pričakujejo, da bo ta prihodek obremenjen le z davkom, kot ga je v tistem trenutku predpisovala veljavna davčna zakonodaja, s preostalim dohodkom pa lahko prosto razpolagajo. Argumentov in odločb Ustavnega sodišča zakaj gre v poseg v že pridobljene pravice je sicer še več.

Glede na vse navedeno je torej ZNPOVCE neustavno za nazaj posegel v že pridobljene pravice zavezancev in sicer za obdobje 20 dni (od 1. 12. 2022 do 20. 12. 2022). Z novelo ZNPOVCE-A pa je bilo v pridobljene pravice poseženo še občutneje (razširitev kroga zavezancev in znižanje meje s 180,00 EUR na 160,00 EUR) ter še za daljše časovno obdobje 4 mesecev in 29 dni (od 1. 12. 2022 do 29. 4. 2023).

3. Postopek ugotavljanja višine presežnih tržnih prihodkov

Zavezanci so po vsej verjetnosti s strani svojega elektrooperaterja na podlagi 2. odstavka 14. člena ZNPOVCE že prejeli obvestilo, da so zavezanci po navedenem zakonu. Na podlagi istega odstavka so elektrooperaterji zavezani na posameznih merilnih točkah zavezancev meriti v omrežje dano energijo in navedene podatke do 10. 7. 2023 sporočiti Agenciji za energijo. Istočasno so zavezanci na podlagi 3. odstavka 14. člena ZNPOVCE dolžni voditi svoj seznam prodane in dobavljene električne energije v obdobju od 1. 12. 2022 do 30. 6. 2023. Navedene podatke so bili dolžni zavezanci sporočiti Agenciji za energijo do 30. 8. 2023, pa posebnem obrazcu, ki ga je objavila Agencija za energijo (zamuda roka ali posredovanje napačnih podatkov sta opredeljena kot prekršek). Agencija za energijo lahko zavezanca pozve, da podatke dopolni, ta pa mora dopolnjene podatke v skladu s 4. odstavkom 14. člena posredovati v roku 10 delovnih dni.

Agencija zavezancem izda odločbo o obveznosti plačila presežnih tržnih prihodkov v treh mesecih po prejemu popolnih izračunov in seznamov. Kot je mogoče razumeti določbo  4. odstavka 14. člena ZNPOVCE je za obračun presežkov relevantna povprečno dosežena prodajna cena zavezanca v obdobju od 1. 12. 2022 do 30. 6. 2023 (to razumemo, da v kolikor je npr. posamezen zavezanec v določenem mesecu prodajal po ceni višji od 160,00 EUR, v drugem pa po nižji, se presežki in primanjkljaji medsebojno pobotajo).

Skratka, v kolikor je posamezen zavezanec v obdobju od 1. 12. 2022 do 30. 6. 2023 elektriko prodal po povprečni ceni, ki je višja od 160,00 EUR bo v naslednjih mesecih (če se to še ni zgodilo) s strani Agencije za energijo prejel odmerno odločbo, s katero mu bo Agencija naložila plačilo presežnih tržnih prihodkov v proračun Republike Slovenije.

4. Navodila za zavezance – kako postopati

Zoper odmerno odločbo Agencije za energijo je v skladu s 5. odstavkom 14. člena ZNPOVCE dovoljena pritožba na Ministrstvo za okolje, podnebje in energijo. Za zavezance, ki želijo izkoristiti pravna sredstva je zelo pomembno, da navedeno pritožbo vložijo.

Pričakujemo, da bo ministrstvo pritožbo zavrnilo (ministrstvo kot organ državne uprave namreč ni pristojno presojati ustavnosti in zakonitosti splošnih aktov).

Zaradi predvidene zavrnitve pritožbe bo v naslednjem koraku mogoč upravni spor, ki ga je treba začeti v roku 30 dni od prejema odločbe o zavrnitvi pritožbe s strani ministrstva. Zardi zgoraj opisanih razlogov predvidevamo oz. si bomo prizadevali, da Upravno sodišče prekine postopek odločanja in vloži zahtevo za oceno ustavnosti ZNPOVCE pred Ustavnim sodiščem Republike Slovenije (v kolikor Upravno sodišče tega ne bi storilo samo pa se po izčrpanju pravnih sredstev lahko samostojno vloži pobudo za oceno ustavnosti ZNPOVCE pred Ustavnim sodiščem).

Naša odvetniška pisarna zavezancem nudi celovito pravno podporo pri vseh zgoraj opisanih korakih, ki bo predvidoma na vseh stopnjah postopka potekala pisno in brez potrebe po osebni udeležbi zavezancev.

5. Način izračuna morebitnih presežkov tržnih prihodkov

Agencija za energijo bo po uradni dolžnosti pripravila izračun presežnih tržnih dohodkov in zavezancem vročila odmerno odločbo.

Kljub temu si zavezanci lahko sami že v naprej izračunajo morebitno obveznost plačila oz. preverijo izračun Agencije za energijo po naslednji formuli:

P

_____       = povprečna cena

Q

Pri čemer je:

P = tržni prihodki v obdobju od 1. 12. 2022 do 30. 6. 2023 (brez DDV) od prodaje električne energije

Q = količina proizvedene električne energije v obdobju od 1. 12. 2022 do 30. 6. 2023 (brez DDV) v MWh

V kolikor je povprečna cena višja od 160,00 EUR lahko zavezanec pričakuje odmerno odločbo z obveznostjo plačila, ki se zračuna po sledeči formuli:

Povprečna cena * Q – Q * 160 = obveznost plačila

V kolikor bi bili s pravnimi sredstvi uspešni (pritožba, upravni spor, zahteva oz. pobuda za oceno ustavnosti) je za pričakovati sledeče:

• omejitev 160,00 EUR/MWh za prodano električno energijo v obdobju 1. 12. 2022 – 20. 12. 2022 se v celoti ne bo upoštevala;
• v obdobju 20. 12. 2022 do 29. 4. 2023 se bo upoštevala omejitev 180,00 EUR/MWh in ne 160,00 EUR/MWh, pri čemer se krog zavezancev določi v skladu z ZNPOVCE in ne z ZNPOVCE-A;
• od 29. 4. 2023 dalje velja omejitev 160,00 EUR/MWh in krog zavezancev, ki ga določa ZNPOVCE-A.

Natančen izračun morebitnega prihranka v primeru uspeha s pravnimi sredstvi je razmeroma zapleten, saj je odvisen od več dejavnikov, npr.:

• od tega kdaj je nekdo postal zavezanec (ali že z ZNPOVCE ali šele z ZNPOVCE-A); predvsem pri subjektih, ki so zavezanci postali šele z ZNPOVCE-A (zaradi narave pogodbe, ki so jo imeli sklenjeno za prodajo električne energije; zaradi instalirane moč proizvodne naprave oz. seštevek naprav ali je večji ali manjši od 500 kW, itd.) bo potencialni prihranek večji;
• od povprečne cena prodane električne energije v relevantnem obdobju (v kolikor je bila povprečna prodajna cena posameznega zavezanca nižja od 160,00 EUR/MWh, prihranka ne bo).

V vsakem primeru je mogoče za vse zavezance trditi, da bo v primeru uspeha s pravnimi sredstvi za obdobje od 1. 12. 2022 do 29. 4. 2023 veljala omejitev 180,00 EUR in ne omejitev 160,00 EUR.

Primer izračuna: proizvajalec električne energije je v obdobju od 1. 12. 2022 do 29. 4. 2023 proizvedel 380 MWh električne energije, ki jo je prodal po ceni 80.000,00 EUR (skupni tržni prihodki). Njegova povprečna cena prodane električne energije je bila v tem primeru 210,53 EUR. Proizvajalec lahko v tem primeru s strani Agencije za energijo prejme odmerno odločbo, s katero mu bo v plačilo naložen znesek 19.200,00 EUR. V primeru vložitve pravnih sredstev in naknadnega uspeha bo obveznost takega proizvajalca znašala 11.600,00 EUR, njegov potencialni prihranek pa je v tem primeru 7.600,00 EUR.