About waste packaging in Slovenia

Andrej Brezavšček, partner in the Law firm Brezavšček Žgavec d.o.o. prepared an article for the Slovenian TFL Glasnik about waste packaging in Slovenia. Waste packaging management is one of most controversial areas in Slovenia at the moment, due to responsibility shifting among EPR management companies the Ministry of environment and spatial Planning (MOP) and public utility service providers.

The article was issued in Slovenian language only, but if you are interested, you can contact us with any questions.

Odpadna embalaža v Sloveniji: Zakaj potrebujemo konkurenco in informacije?

1. Uvodno o (razširjeni) odgovornosti proizvajalca

Ravnanje z odpadno embalažo je ena izmed okoljskih tem, ki je v Sloveniji postala pereča zaradi kopičenja odpadne embalaže pri izvajalcih javnih komunalnih služb in prelaganja odgovornosti med družbami za ravnanje z odpadno embalažo, Ministrstvom za okolje in prostor (MOP) ter izvajalci javnih komunalnih služb.

Tudi zato bo to ena od tem okrogle mize z dvema uvodnima referatoma na Dnevih javnega prava, 12. in 13. junija na Pravni fakulteti Univerze v Ljubljani. O težavah in predvsem rešitvah bodo razmišljali prof. dr. Senko Pličanič, odvetnik Andrej Brezavšček, direktorica družbe Interseroh Darja Figelj, Polonca Poljanec Perič iz družbe Environ, sekretarka na Ministrstvu za okolje in prostor Tanja Pucelj Vidović, mag. Radovan Tavzes in Peter Tomše iz Direktorata za okolje, Sektorja za okolje in podnebne spremembe na Ministrstvu za okolje in prostor.

V mednarodnem okolju so se sistemi razširjene odgovornosti proizvajalca (angl. Extended Producer Responsibility) uveljavili zlasti na področju ravnanja z različnimi vrstami odpadkov. Na ravni Evropske unije je načelo razširjene odgovornosti proizvajalca vpeljala Direktiva 2008/98/ES o odpadkih. V Sloveniji je ravnanje z odpadki v okviru razširjene odgovornosti proizvajalca uveljavljeno za naslednje masne tokove odpadkov:

odpadna embalaža,
odpadna električna in elektronska oprema,
odpadne prenosne baterije in akumulatorji,
izrabljene gume,
izrabljena vozila,
odpadne nagrobne sveče,
odpadna fitofarmacevtska sredstva, ki vsebujejo nevarne snovi, in
odpadna zdravila.

Namen takih sistemov je zmanjševanje količine odpadkov, spodbujanje ponovne uporabe, spodbujanje recikliranja in zagotavljanje ustreznega ravnanja z masnimi tokovi teh odpadkov, ki ga financirajo proizvajalci. Razširjena odgovornost proizvajalcev pomika breme zagotavljanja ustreznega ravnanja z odpadki od lokalnih skupnosti in davkoplačevalcev na proizvajalce.

V nekaterih primerih lahko proizvajalci sami uveljavijo ustrezen sistem ravnanja z odpadnimi tokovi, večinoma pa se v sistemih razširjene odgovornosti proizvajalca pojavljajo družbe za ravnanje z odpadki, preko katerih proizvajalci izpolnjujejo svoje obveznosti iz naslova razširjene odgovornosti proizvajalca.

Odpadki so in morajo tudi v naši zavesti postati pomembna surovina. Na fotografiji so člani Lions kluba Ljubljana Tivoli, ki so pred slabim mesecem v čistilni akciji nabrežja Save severno od Črnuškega mosta v Ljubljani pobrali 800 litrov odpadkov. Veliko tega bi se lahko in moralo uporabiti kot surovina v industriji.

2. Ravnanje z odpadno embalažo v Sloveniji

Uvodno

V Sloveniji ureja področje ravnanja z odpadno embalažo Uredba o ravnanju z embalažo in odpadno embalažo[1] (v nadaljevanju: Uredba).

Oseba, ki daje embalirano blago (proizvajalci, embalerji, uvozniki ipd. – v nadaljevanju le proizvajalci) na slovensko tržišče, je dolžna poskrbeti za ravnanje z odpadno embalažo, ki iz tega blaga nastane. Obveznost razširjene odgovornosti proizvajalca lahko izpolni na dva načina. Najpogosteje se proizvajalci vključujejo v sheme skupnega ravnanja z odpadno embalažo, ki jih ponujajo družbe s pridobljenim okoljevarstvenim dovoljenjem (družba za ravnanje z odpadno embalažo). Družbe, ki na trg dajejo samo odpadno embalažo, ki ni komunalni odpadek, lahko svojo obveznost izpolnijo tudi sami, z izdelavo individualnega načrta ravnanja z odpadno embalažo. Zato je pomembno razlikovanje med odpadno embalažo, ki je komunalni odpadek (»KOE«, npr. konzerve hrane, plastenke, tetrapaki, škatle iz kartona, steklenice), in odpadno embalažo, ki ni komunalni odpadek (»NKOE«, embalaža, ki nastaja v industriji, ne pri končnem potrošniku).

Pri prevzemanju NKOE v sistemu ni težav, ker je tovrstna embalaža čista in ima vrednost kot odpadna surovina, kar pomeni, da se v tem delu v večji meri zagotavlja ponovna uporaba in recikliranje.

Težave in različna tolmačenja predpisov nastajajo pri prevzemanju KOE. To najprej zberejo izvajalci javnih komunalnih služb, ki jo najprej skladiščijo v svojih skladiščih, nato pa morajo odvoz in ustrezno ravnanje zagotoviti družbe za ravnanje z odpadno embalažo. Mešana odpadna embalaža vsebuje precej nečistoč, med mešano odpadno embalažo je primešanih tudi precej odpadkov, ki ne sodijo v skupino mešane komunalne odpadne embalaže. Mešana odpadna embalaža predstavlja za družbe za ravnanje z odpadno embalažo precejšen strošek, saj ta ni primerna za ponovno uporabo ali recikliranje. Za te odpadke je treba v večji meri zagotoviti energetsko predelavo (sežig), kar je sicer za družbe za ravnanje z odpadno embalažo nekoliko dražje, predvsem pa je bistveno višji strošek za vse prebivalce in državo, saj taka predelava okolje dodatno obremenjuje.

Razhajanje gledišč snovalca sistema in njegovih izvajalcev

V Sloveniji ponuja sheme skupnega ravnanja z odpadno embalažo šest med seboj konkurenčnih družb.[2] Ker se šteje odpadna embalaža za generično stvar (genus), je družba dolžna poskrbeti za pripadajočo količino odpadne embalaže, ki se meri po masi (teži) in je razvrščena po naslednjih frakcijah: (i) papir, (ii) steklo, (iii) plastika in kovine (mešana embalaža)[3] in (iv) les. To pomeni, da je treba razmejiti, koliko odpadne embalaže mora prevzeti vsaka izmed družb. Vlada Republike Slovenije v ta namen enkrat letno sprejme in objavi sklep o določitvi deležev prevzemanja odpadne embalaže pri izvajalcih javne službe za posamezno leto.[4] Tak princip razmejevanja obveznosti med družbami za ravnanje z odpadno embalažo povzroča v praksi precej težav. MOP zavzema stališče, da morajo družbe v skladu z objavljenimi deleži prevzeti vso odpadno embalažo, ki se zbere pri vseh izvajalcih javnih služb. Torej pri vsakem izvajalcu javne komunalne službe posebej po določenem deležu. Nekatere družbe za ravnanje z odpadno embalažo pa zastopajo stališče, da morajo kot ponudniki storitev izpolnjevanja obveznosti razširjene odgovornosti proizvajalca zagotavljati ravnanje za tak obseg odpadne embalaže, ki ustreza količini embalaže, ki so jo na trg dali proizvajalci oziroma njihove stranke. Torej ne celotne količine, ki se zbere pri izvajalcih javnih komunalnih služb.

Masni tok celotne odpadne embalaže je v Sloveniji precej večji od embalaže, glede katere proizvajalci sklenejo pogodbe z družbami. Ključni razlog za takšno stanje lahko najdemo v 36. členu Uredbe, ki določa, da proizvajalcem ni treba zagotavljati predpisanega ravnanja z odpadno embalažo, če letna količina embalaže ne presega 15 ton.[5] Za te osebe načelo razširjene odgovornosti proizvajalcev v Sloveniji torej ne velja, in to klub temu, da je bila po oceni Računskega sodišča količina odpadne embalaže, ki izhaja iz podatkov v uradnih evidencah, manjša od količine odpadne embalaže, ugotovljene v zbranih komunalnih odpadkih: za približno 50 odstotkov! Računsko sodišče meni, da vpliva na podcenjenost podatka o količini embalaže, dane v promet, (i) prej omenjena previsoka vrednost oprostitve ter (ii) pomanjkanje ustreznih podatkov ministrstva in carinske uprave, na podlagi katerih bi lahko ugotavljala osebe, ki dajejo v promet embalažo in bi morale biti vključene v sistem.[6]

To pomeni, da je v sistemu zbrane kar polovica odpadne embalaže, za katero proizvajalci, ki so na trg dali embalirano blago, niso imeli sklenjene nobene pogodbe z družbo za ravnanje z odpadno embalažo in ni ta embalaža vključena v nobeno shemo. Za polovico odpadne embalaže, ki se je pojavila pri izvajalcih javnih komunalnih služb, ni bilo zagotovljenega plačila družbam za ravnanje z odpadno embalažo.

Država in družbe za ravnanje z odpadno embalažo niso povzročitelji obremenitve

Upravno sodišče je pritrdilo stališču nekaterih družb za ravnanje z odpadno embalažo in izoblikovalo ustaljeno stališče, da je družba za ravnanje z odpadno embalažo dolžna prevzemati le takšno količino odpadne embalaže, kot so jo zavezanci, s katerimi ima družba sklenjeno pogodbo, dali na trg.[7] Takšno stališče ima zaslombo v že omenjenem načelu razširjene odgovornosti proizvajalca, po katerem mora ravnanje z odpadno embalažo plačati povzročitelj obremenitve, kar pa družba za ravnanje z odpadno embalažo ni. Povzročitelji obremenitve so proizvajalci, ki svojo obveznost iz naslova razširjene odgovornosti proizvajalca izpolnjujejo preko skupnih shem ponudnikov tovrstnih storitev.

Izhajajoč iz navedenih jasnih stališč odgovornih institucij so družbe za ravnanje z odpadno embalažo začele prevzemati le takšno količino odpadne embalaže, ki ustreza količini embalaže, dane na trg s strani oseb, ki so se vključile v sheme ravnanja z odpadno embalažo. Ker je bilo na trg Republike Slovenije sproščene precej embalaže, ki ni bila vključena v nobeno shemo na podlagi že omenjene oprostitve po 36. členu Uredbe, so se pri izvajalcih javnih komunalnih služb začele kopičiti precejšnje količine odpadne embalaže.

Nakopičena odpadna embalaža je po oceni države predstavljala resno grožnjo za okolje in zdravje, zaradi česar je sprejela interventne ukrepe, na podlagi katerih je sama zagotovila financiranje prevzema nakopičene odpadne embalaže.[8]

3. Za celovitost načela razširjene odgovornosti ter za na informacijah temelječ, nadzorovan in konkurenco spodbujajoč sistem

Sistem ravnanja z odpadno embalažo v Sloveniji je obstal na stopnji, v kateri država svojo pozornost v največji meri posveča predvsem nadzoru nad kopičenjem odpadne embalaže pri izvajalcih javnih komunalnih služb. Najbolj logičen in prvi korak k razrešitvi opisane težave vidim v odpravi sleherne meje, ki bi proizvajalce razbremenjevale načela razširjene odgovornosti. Z odpravo te meje bi bilo v sistemu zagotovljeno stanje, v katerem bi bili proizvajalci dolžni zagotavljati ravnanje z odpadno embalažo za vsak kilogram na trg dane embalaže. S tem bi bil narejen najnujnejši korak v smeri vzpostavitve delujočega sistema ravnanja z odpadno embalažo v Sloveniji.

Pot do končne vzpostavitve delujočega sistema pa terja po mojem prepričanju sprejem vrste drugih ukrepov. Ker je s Sloveniji že vzpostavljena konkurenca med shemami ravnanja z odpadno embalažo, menim, da je treba takšno stanje ohraniti in okrepiti pogoje, v katerih bo zagotovljena poštena konkurenca med družbami. Konkurenca, sploh pa poštena konkurenca med družbami za ravnanje z odpadno embalažo je po naravi stvari zagotovilo za napredek, tako tehnološki kot sicer napredek pri doseganju višje učinkovitosti pri poslovanju teh družb. Ob akutnih težavah z nakopičenimi odpadki pred nekaj meseci se je v mrzličnem iskanju (hitre) rešitve pojavila celo ideja monopolne skrbi ene družbe (države?) za ravnanje z odpadno embalažo, a se bojim, da bi to pripeljalo do stagnacije področja, ki mora biti v duhu trajnostnega razvoja in vzdržnega zagotavljanja boljše kakovosti življenja/okolja podvržen tehnološkemu, konkurenčnemu boju tržnih subjektov. Brez konkurence kot gonila napredka bi sicer kupov odpadne embalaže verjetno ne imeli, a bi bili stroški, finančni in gotovo okoljski, vse višje in težko nadzorovani. Kar bi bilo ob že obstoječem in v pretežni meri delujočem sistemu konkurenčnih shem ravnanja z odpadki nesmiselno.

Potrebujemo pa za izboljšanje in povečanje učinkovitosti tega sistema (poleg nadzora, da ne bodo v verigi selektivni pristopi siromašili določene vrste odpadkov[9] in onemogočali učinkovito konkurenco

med akterji) informacije, kar ni v dobi velikega podatkovja (t. i. big data) nič nenavadnega, za nobeno industrijo ali področje človekovega udejstvovanja. A menim, da vlada ni primeren organ, ki bi zbiral informacije o količinah različnih odpadkov in na tej podlagi določal deleže, po katerih morajo družbe prevzemati komunalno odpadno embalažo pri izvajalcih javnih komunalnih služb, kakor to deluje sedaj. To nalogo bi moralo prevzeti neodvisno in strokovno telo v obliki agencije z ustreznimi javnimi pooblastili. Agencija bi tako prevzela naloge t. i. kliring hiše, kjer bi se uravnavale količine odpadne embalaže med shemami. Agencija bi po zgledu Agencije za komunikacijska omrežja in storitve Republike Slovenije (AKOS) morala prevzeti ex ante nadzor preprečevanja omejevanja konkurence. Podobnost sistema telekomunikacij in ravnanja z odpadki je namreč v že obstoječi infrastrukturi, ki je ni mogoče in ni smiselno podvajati. Sheme pa bi morale največjo pozornost nameniti svetovanju svojim strankam (proizvajalcem) o obliki in sestavi embalaže, da bi ta lahko bila v največji meri lahko primerna za ponovno uporabo oziroma recikliranje, kar bi bil korak naprej v razvoju slovenskega embalažnega sistema od sedanje stopnje, v kateri se predvsem teži k preprečevanju nastanka kupov odpadne embalaže pri izvajalcih javnih komunalnih služb.

Seveda pa je to ideja in cilj v javnem interesu, katerega izvedba pa nikakor ne bo lahka, ne glede na rešitev in pristop, za katerega se bo država oziroma Ministrstvo za okolje in prostor odločilo.

Opombe:

[1] Uredba o ravnanju z embalažo in odpadno embalažo (Uradni list RS, št. 84/06, 106/06, 110/07, 67/11, 68/11 – popr., 18/14, 57/15, 103/15, 2/16 – popr., 35/17, 60/18, 68/18, 84/18 – ZIURKOE).

[2] Dinos d.o.o., Embakom, d.o.o., Gorenje Surovina d.o.o., Interseroh d.o.o., Recikel, d.o.o. in Slopak d.o.o.

[3] Ta ima, kot zanimivost, višjo tržno vrednost kot papir ali les, če nima primesi.

[4] Peti odstavek 19. člena Uredbe.

[5] Določba ne velja za nosilne vrečke in nekatero drugo embalažo, glede katerih v vsakem primeru velja načelo razširjene odgovornosti proizvajalca (drugi odstavek 36. člena Uredbe).

[6] Računsko sodišče: Revizijsko poročilo – Ravnanje s komunalnimi odpadki št. 321-5/2011/132 z dne 2. septembra 2015. <http://www.rs-rs.si/revizije-in-revidiranje/arhiv-revizij/revizija/zagotavljanje-ucinkovitega-odstranjevanja-komunalnih-odpadkov-68/> (14. april 2019).

[7] Sodbe Upravnega sodišča opr. št. I U 1746/2017 z dne 18. januarja 2018, opr. št. I U 2554/2017 z dne 18. januarja 2018, opr. št. I U 2536/2017 z dne 22. februarja 2018, opr. št. I U 2606/2017 z dne 27. februarja 2018 in opr. št. I U 2573/2017 z dne 27. februarja 2018.

[8] Zakon o interventnih ukrepih pri ravnanju s komunalno odpadno embalažo in z odpadnimi nagrobnimi svečami (Uradni list RS, št. 84/18 – ZIURKOE) in Uredba o spremembah in dopolnitvah Uredbe o ravnanju z embalažo in odpadno embalažo (Uradni list RS, št. 68/18).

[9] O čemer neuradno kdaj slišim iz prakse, tj. da dobijo nekatere družbe v sistemu odpadno embalažo osiromašeno, z zelo malo embalaže, ki ima tržno vrednost (ker to »poberejo« že drugi akterji v verigi, iz tako »prebrane« pa lahko šele z nesorazmernimi napori pridobijo embalažo z višjo tržno vrednostjo, a stroškov tega prebiranja to nato ne odtehta). S poglabljanjem in razširjanjem tega problema, ki lahko sledi pomanjkanju verodostojnih in aktualnih informacij ter nadzora, bodo iz sistema izstopili tudi zainteresirani ekonomski subjekti, ki se neenakopravnega konkurenčnega boja ne bodo želeli ali mogli »iti«. Posledica nižje konkurenčnosti pa je zelo običajno nižja učinkovitost (in s tem) višja cena (za potrošnika, davkoplačevalca, (vsaj posredno tudi) državo).